Телефон:
+7 (914) 700-90-94
E-mail:
dalurist@mail.ru
Версия для
слабовидящих
» » ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ПРИ ВЫСЕЛЕНИИ ИЗ АВАРИЙНОГО ЖИЛЬЯ
01
июнь
2017

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ПРИ ВЫСЕЛЕНИИ ИЗ АВАРИЙНОГО ЖИЛЬЯ

В статье освещаются вопросы, касающиеся количественных и качественных требований к жилым помещениям, предоставляемым при выселении граждан из аварийного жилищного фонда. Авторы акцентируют внимание на таких требованиях, как размер предоставляемых жилых помещений и их качественные характеристики, связанные с планировкой жилых помещений и типом жилого дома. Вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства и даются рекомендации по решению практических вопросов, возникающих в процессе правоприменения.

В настоящее время реализация гражданами конституционного права на жилище в значительной мере определяется эффективностью государственной социальной политики в сфере обеспечения достойного уровня жизни своих граждан, в том числе и с точки зрения условий их проживания. В связи с этим особую актуальность приобретают проблемы, связанные с переселением граждан из аварийного жилищного фонда, темпы и способы решения которых являются одним из критериев (показателей) действительной социальной направленности государства.

На практике возникает множество вопросов, касающихся требований, которым должны отвечать жилые помещения, предоставляемые гражданам при их выселении из аварийного жилищного фонда, прежде всего имеются в виду количественные и качественные показатели предоставляемых жилых помещений.

Одним из главных вопросов, касающихся требований к жилому помещению, предоставляемому по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. ст. 86 - 88 ЖК РФ (включая такие основания, как снос дома, в котором находится жилое помещение, а также признание жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания), является требование о его размере. Ответ на данный вопрос содержится в ст. 89 ЖК РФ, которая среди прочего закрепляет положение о том, что "в случаях, предусмотренных федеральным законом, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления".

Буквальный и контекстный анализ приведенного законоположения позволяет прийти к однозначному заключению о том, что, по мысли законодателя, соблюдение нормы предоставления при выселении из аварийного жилищного фонда, по общему правилу не требуется (даже в ситуации, когда выселяемые граждане состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях), ибо:

1) разбираемое предписание (третье предложение ч. 1 ст. 89 ЖК РФ) прямо указывает на обязательность предоставления жилого помещения по нормам предоставления "в случаях, предусмотренных законом", тогда как применительно к целому ряду иных требований к предоставляемому жилому помещению (благоустроенность применительно к условиям соответствующего населенного пункта, соответствие установленным требованиям, нахождение в границах данного населенного пункта и др. - см. первое предложение ч. 1 ст. 89 ЖК РФ) необходимость специального (дополнительного) нормирования вопроса в жилищном или ином законодательстве не оговаривается;

2) законодатель, во избежание сомнений о круге лиц, на который оно распространяется, эксплицитно определяет, что исследуемое правило имеет отношение лишь к гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете.

Таким образом, по действующему жилищному законодательству вопрос о необходимости соблюдения нормы представления при выселении встает, во-первых, касательно ограниченного круга лиц и, во-вторых, только в случаях, установленных федеральным законом. Сегодня имеется лишь один нормативный акт, а именно Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности", который вводит правило о соблюдении нормы предоставления (в соответствии с п. 8 ст. 5 названного акта гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, выселяемым в связи с передачей религиозным организациям жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма). В иных случаях требуется выполнение условия о равнозначности общей площади предоставляемого и ранее занимаемого жилых помещений (но не требования о норме предоставления). Такой подход объясняется тем, что "...внеочередной характер обеспечения другими жилыми помещениями... обусловливает... исключительно компенсационный характер... обеспечения, поскольку очевидно, что целью законодателя в данном случае было не улучшение жилищных условий по количественным показателям, а сохранение как минимум имеющейся обеспеченности граждан жильем (чтобы права граждан при выселении не были ущемлены) с одновременным улучшением жилищных условий с точки зрения безопасности" (Определение Конституционного Суда РФ от 3 ноября 2009 г. N 1368-О-О).

Из сказанного довольно последовательно исходит и судебная практика. К примеру, в п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" отмечается, что "...при выселении граждан из жилых помещений по основаниям, перечисленным в статьях 86 - 88 ЖК РФ, другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма, равнозначное по общей площади ранее занимаемому, предоставляется гражданам не в связи с улучшением жилищных условий, а потому иные обстоятельства (названные, например, в части 5 статьи 57... ЖК РФ), учитываемые при предоставлении жилых помещений гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, во внимание не принимаются. При этом граждане, которым в связи с выселением предоставлено другое равнозначное жилое помещение, сохраняют право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, если для них не отпали основания состоять на таком учете...".

Вместе с тем в соответствии с п. п. 2 и 5 ст. 57 ЖК РФ гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, вне очереди предоставляются жилые помещения по договорам социального найма, причем общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. В этой связи, принимая во внимание очевидное "пересечение" предписаний ст. 57 и ст. ст. 85 - 89 ЖК РФ (обычно оцениваемое в доктрине в качестве коллизионной проблемы), остро встает вопрос о возможности их кумулятивного применения. Верховный Суд РФ неоднократно высказывал (прямо или косвенно) в целом отрицательное отношение к такой возможности, исключая необходимость соблюдения нормы предоставления при выселении из жилого помещения вследствие сноса жилого дома (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 29 сентября 2015 г. N 46-КГ15-16). Однако универсальность (безусловность) обозначенного решения проблемы должна быть поставлена под сомнение, поскольку:

а) речь идет лишь о частичном содержательном "пересечении" рассматриваемых законоположений (жилое помещение может быть признано непригодным для проживания, но подлежит ремонту, и пр.);

б) вывод о "вытеснении" ст. 89 ЖК РФ положений п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ на деле означает априорную невозможность применения последних, что абсолютно нелогично. Кроме того, это повлечет за собой серьезное ущемление жилищных прав граждан, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонта или реконструкции, если они состоят на учете в связи с проживанием в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям (п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ) (ибо при выселении им должно быть предоставлено помещение, соответствующее таким требованиям, хотя и без соблюдения нормы предоставления).

Системный разбор исследуемых и иных правил жилищного законодательства позволяет утверждать, что при определенных обстоятельствах гражданам, проживающим в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям (в том числе при расселении аварийного жилищного фонда), должно быть предоставлено жилое помещение (причем во внеочередном порядке) по нормам предоставления. Такими особыми обстоятельствами выступают следующие моменты:

1) жилое помещение не только признано в установленном порядке непригодным для проживания, оно не должно подлежать ремонту или реконструкции (так, комнаты, окна которых выходят на магистрали, при уровне шума выше предельно допустимой нормы, признаются непригодными для проживания, если при помощи инженерных и проектных решений невозможно снизить уровень шума до допустимого значения).

Заметим, что в настоящее время имеются формальные сложности в части буквального применения указанных правил. Дело в том, что Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47) к числу решений, принимаемых по результатам работы соответствующей межведомственной комиссии, относит следующие: а) о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; б) о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными требованиями и после их завершения - о продолжении процедуры оценки; в) о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания; г) о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; д) о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (п. 47). Как видим, решение о том, что помещение признается непригодным для проживания и ремонту или реконструкции не подлежит (как того буквально требует ст. 57 ЖК), не принимается. Несмотря на это, данные факты явно констатируются в случае вынесения решений (из приведенного перечня) о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания, а равно о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;

2) наличествуют основания для предоставления гражданам жилого помещения по договору социального найма в порядке улучшения жилищных условий, а именно признание их в установленном порядке малоимущими либо отнесение к иным определенным федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ категориям граждан (ст. 49 ЖК РФ).

Изложенное в полной мере согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, небеспочвенно указавшего, что "...статья 89 ЖК... не исключает возможность ее применения во взаимосвязи со статьей 57 того же Кодекса при наличии к тому оснований" (Определение от 16 ноября 2006 г. N 503-О). Иное истолкование, повторимся, сводит на нет действие п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, призванного обеспечить надлежащее исполнение публичными образованиями обязанности "...оказывать содействие в обеспечении нормальных жилищных условий гражданам, лишившимся единственного жилища в результате наступления... находящихся вне сферы их контроля обстоятельств... и не имеющим возможности преодолеть сложившуюся трудную жизненную ситуацию самостоятельно" (Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. N 376-О-П).

Тем не менее при выявленной несогласованности жилищного законодательства и довольно противоречиво формирующейся судебной практике важной становится корректировка законоположений. В целях бесспорного предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при переселении из аварийного жилищного фонда жилого помещения исходя из нормы предоставления целесообразным видится внесение дополнений в ЖК РФ, а именно:

- в п. 1 ч. 2 ст. 57 слова "гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат" следует дополнить текстом "в том числе в случае признания дома, в котором находится жилое помещение, аварийным и подлежащим сносу";

- ст. 86 ("Порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма в связи со сносом дома") стоит дополнить вторым абзацем следующего содержания: "В случае признания дома, в котором находится жилое помещение, аварийным и подлежащим сносу, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления".

Не менее значимым является и вопрос о качестве предоставляемого жилого помещения. В частности, на практике возник вопрос о том, являются ли правомерными действия органов местного самоуправления по предоставлению гражданам, ранее занимавшим однокомнатную квартиру или одну комнату в коммунальной квартире, жилого помещения в виде квартиры-студии при переселении граждан из аварийного жилищного фонда.

При выселении граждан в связи с невозможностью использования жилого помещения по назначению, как отмечалось ранее, предоставляемое жилое помещение в числе прочего должно быть равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению; кроме того, если наниматель и члены его семьи занимали квартиру или комнату (комнаты) в коммунальной квартире, им предоставляется квартира или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в коммунальной квартире (ст. 89 ЖК РФ). Из приведенных предписаний прямо не следует ответ на вопрос о правомерности предоставления выселяемым из однокомнатной квартиры либо одной комнаты в коммунальной квартире гражданам квартиры-студии.

Надо заметить, что Верховный Суд РФ резонно дает их расширительную трактовку в интересах граждан, обращая внимание на недопустимость ухудшения жилищных условий выселяемых граждан (п. 37 Постановления Пленума от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации"); в частности, ключевым оценочным фактором выступает равнозначность в соотношении жилой площади и площади вспомогательных помещений, а также количество комнат в сравнении с ранее имевшимися (Определение Верховного Суда РФ от 1 февраля 2012 г. N 18-В11-98).

Полагаем, что предоставление гражданам квартиры-студии (в которой отсутствует кухня как изолированное помещение, а жилая комната содержит нишу, оборудованную раковиной; при этом площадь этой ниши не должна учитываться как жилая) может свидетельствовать о таком неправомерном ухудшении. Сделанный вывод опосредуется тем, что замена жилого помещения, включающего отдельную жилую комнату, на квартиру-студию ведет к принципиальному изменению объемно-планировочного решения помещения (которое способно привести к снижению уровня комфортности и эргономичности помещения), тогда как данный аспект выступает важнейшей характеристикой жилого помещения (в п. 20 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47) указывается, что объемно-планировочное решение жилых помещений и их расположение в многоквартирном доме, минимальная площадь комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилых помещениях (кроме прихожей и коридора), должны обеспечивать возможность размещения необходимого набора предметов мебели и функционального оборудования с учетом требований эргономики). При этом сказанное приложимо к выселению как из однокомнатной квартиры, так и из одной комнаты в коммунальной квартире (тем более что потребительские свойства предоставляемого помещения приобретают "...особое значение в случае, когда предметом первоначального договора социального найма являлась комната как разновидность жилого помещения, предназначенного для использования в качестве места непосредственного проживания" (см. Определение Конституционного Суда РФ от 3 ноября 2009 г. N 1368-О-О)).

В судебной практике имеются примеры аналогичного толкования. В частности, в Определении Верховного Суда РФ от 21 июня 2011 г. N 67-В11-3 отмечается, что "...поскольку жилищные условия граждан, переселяемых из жилых домов, подлежащих сносу, не могут быть ухудшены, и именно размером жилой площади помещения и обособленностью от вспомогательных помещений определяются его потребительские свойства, постольку предоставление гражданам в порядке статьи 89... равнозначных по размеру общей площади жилых помещений не исключает обязанности органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, не только равнозначных по размеру жилой площади, но и не совмещенных со вспомогательными помещениями. Иное означало бы нарушение права каждого на достаточный жизненный уровень, включающий достаточное жилище, признаваемое Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах".

Таким образом, можно сделать вывод, что предоставление гражданам квартиры-студии при выселении из однокомнатной квартиры либо одной комнаты в коммунальной квартире может свидетельствовать о неправомерном ухудшении жилищных условий (т.е. являться незаконным).

Защита нарушенных жилищных прав (в результате предоставления расселяемым из аварийного жилищного фонда гражданам квартиры-студии без их согласия) может быть осуществлена путем предъявления такими гражданами в суд требования о признании соответствующего административного акта (решения о предоставлении жилого помещения) недействительным по правилам, установленным гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ (т.е. путем оспаривания решения органа местного самоуправления).

На практике вопрос о качестве предоставляемых жилых помещений при переселении нередко ставится в зависимость от типа жилищного строительства. Так, в настоящее время при реализации областных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в муниципальных районах строятся 2 - 3-этажные многоквартирные дома. Вместе с тем сегодня существует актуальная потребность в развитии сельского хозяйства, у граждан есть желание вести личное подсобное хозяйство, заниматься садоводством, а у органов местного самоуправления есть фактическая возможность строить одноэтажные многоквартирные дома и предоставлять прилегающие земельные участки в пользование гражданам.

В связи с этим возник вопрос, являются ли правомерными и обоснованными действия органов местного самоуправления по строительству и последующему предоставлению гражданам жилых помещений в 2 - 3-этажных многоквартирных домах при наличии указанной возможности.

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 1).

В п. 3 ст. 2 этого же Закона определено, что под переселением граждан из аварийного жилищного фонда понимается принятие решений и проведение мероприятий в соответствии со ст. ст. 32, 86, ч. ч. 2 и 3 ст. 88 ЖК РФ.

Из содержания ст. ст. 3, 4, 14 Закона следует, что для реализации предусмотренных им целей создается государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд), который в том числе рассматривает представленные субъектами РФ заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда при условии наличия региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, утвержденной в соответствии со ст. 16 указанного Закона.

Глава 6.2 "Особенности предоставления финансовой поддержки за счет средств фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства" Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" утратила силу 28 июня 2014 г. (Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 200-ФЗ). Вместе с тем в действующей ст. 16 названного Закона указано в том числе на порядок реализации адресных программ по переселению граждан из аварийного жилья с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства.

Развитие малоэтажного жилищного строительства определено в качестве приоритетной цели в ряде нормативно-правовых актов федерального уровня, в том числе в Постановлении Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2015 - 2020 годы". Это обусловлено коротким сроком возведения таких зданий, что позволяет быстрее решать жилищные проблемы граждан, проживающих в аварийных жилых помещениях, а также их низкой себестоимостью.

Если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, нанимателю и членам его семьи согласно ст. ст. 86, 89 ЖК РФ предоставляется другое благоустроенное помещение по договору социального найма. В силу ст. 62 ЖК РФ предметом договора социального найма жилого помещения должно быть жилое помещение (жилой дом, квартира, часть жилого дома или квартиры). Согласно ст. 32 ЖК РФ по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение.

Таким образом, запрета на предоставление жилых помещений любых видов при отселении граждан из аварийного жилищного фонда законодательство не содержит.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что действия органов местного самоуправления по строительству и последующему предоставлению гражданам жилых помещений в 2 - 3-этажных многоквартирных домах сами по себе действующему законодательству не противоречат. Вместе с тем такое предоставление и не является единственно возможным вариантом решения жилищной проблемы граждан.

Проведенный анализ подтверждает необходимость дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения в сфере обеспечения жилыми помещениями граждан, выселяемых из аварийного жилищного фонда.

 

(Крюкова Е.С., Поваров Ю.С., Рузанова В.Д.)  ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2017, N 1)

 

скачать dle 11.3
Информация
Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.
   
692132
Приморский край, г. Дальнереченск
Copyright © 2016-2017. Evgeny Shesternin. All rights reserved.
Яндекс.Метрика
Индекс цитирования