Телефон:
+7 (914) 700-90-94
E-mail:
dalurist@mail.ru
Версия для
слабовидящих
» » ПРАЙМЕРИЗ КАК ИНСТРУМЕНТ НЕЗАКОННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ НА ВЫБОРАХ
04
июнь
2017

ПРАЙМЕРИЗ КАК ИНСТРУМЕНТ НЕЗАКОННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ НА ВЫБОРАХ

В статье рассматриваются вопросы оформления новой стадии избирательного процесса - предварительного голосования (праймериз). Соглашаясь с исследователями о положительном значении праймериз для проведения свободных выборов, автор рассматривает процедуру проведения предварительного голосования как возможность злоупотребления правом. На основе анализа практики предвыборной агитации и ее финансирования показано значение праймериз как фактора неравноправия политических партий, выдвинутых ими кандидатов на выборные должности в избирательном процессе. Автор обосновывает необходимость законодательной регламентации проведения праймериз.

Российское избирательное законодательство не содержит правовой регламентации процедуры предварительного голосования (праймериз) на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, однако она уже вошла в практику таких политических партий, как: "Единая Россия", "Партия Роста", "Альянс зеленых", "ПАРНАС". Так, например, праймериз проводился политической партией "Единая Россия" перед выборами депутатов Государственной Думы РФ в 2007, 2011 и 2016 гг.

Стоит заметить, что данный институт избирательного права уже давно нашел правовое закрепление в законодательстве большинства зарубежных стран.

В отсутствие нормативного закрепления проведения праймериз в российском законодательстве данная процедура в основном исследуется в рамках политологии и относительно недавно стала самостоятельным предметом исследования юридической науки.

Немногочисленные статьи, посвященные вопросам процедуры проведения предварительного голосования, рассматривают его как положительное явление, способствующее обеспечению свободных демократических выборов. Так, например, Д.В. Гаглоев полагает, что переход к праймериз - логичный и своевременный этап развития избирательной системы и механизма формирования партийных списков.

В.Э. Волков отмечает, что праймериз нацелен на обеспечение участия рядовых партийцев в формировании партийных списков и выявлении кандидатур для выдвижения на выборах.

Л.А. Нудненко к числу преимуществ праймериз относит расширение пространства консенсуса, повышение доверия к политической системе выборов, стабилизацию партийной системы и др.

По мнению Е.В. Кудашевой, праймериз характеризуется широким привлечением рядовых избирателей к процессу отбора кандидатов.

Ю.Н. Величинская полагает, что наличие процедуры праймериз в избирательных правоотношениях делает демократичным функционирование политических партий, защищая их от появления довлеющей внутрипартийной группировки, предопределяющей действия партии в целом, и обеспечивает участие избирателей в перераспределении внутрипартийных сил.

Не оспаривая вышеприведенные положительные характеристики праймериз, заметим, что любое явление имеет и свои отрицательные стороны либо может использоваться как злоупотребление правом.

В данной статье мы рассматриваем процедуру проведения праймериз как способ получения незаконного преимущества на выборах.

Как нам представляется, главной целью праймериз для политической партии является стремление начать агитационную кампанию, а следовательно, и ее финансирование задолго до начала нормативно закрепленного периода предвыборной агитации, предусмотренного избирательным законодательством.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Закон о партиях) не регламентирует проведение процедуры праймериз, но предусматривает, что политическая партия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе в том числе:

свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

участвовать в выборах и референдумах;

организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия (п. 1 ст. 26).

Таким образом, политическая партия в межвыборный период имеет право осуществлять агитационную деятельность в любой не запрещенной законодательством форме. Так, например, КПРФ проводила акцию "Народный референдум" - опрос граждан, который по форме походил на общероссийский референдум, а по сути являлся формой агитации за программу партии.

В период избирательной кампании федеральным законодательством на политическую партию возлагаются дополнительные требования по проведению предвыборной агитации. Так, например, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав) расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов (п. 5 ст. 48), запрещено использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего в соответствии с Законом права проводить предвыборную агитацию (п. 8 ст. 48), а также другие ограничения.

В целях обхода подобных законодательных ограничений на проведение предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании и может быть использована процедура праймериз.

В 2009 г. в устав политической партии "Единая Россия" было введено положение об обязательном проведении предварительного внутрипартийного голосования. Были также приняты Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. На основе этих Положений региональными отделениями партии приняты соответствующие положения о порядке проведения предварительного голосования по определению кандидатур для последующего их выдвижения кандидатами в депутаты представительного органа муниципального образования, на должности глав муниципальных образований.

В соответствии с абз. 2 п. 8.2 устава политической партии "Единая Россия" проведение предварительного внутрипартийного голосования является обязательным при проведении процедур, связанных с определением кандидатур для последующего их выдвижения кандидатами в депутаты или на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

На проведение предварительного голосования затрачиваются значительные финансовые ресурсы. Так, например, по данным В.И. Червонюка и М.Ю. Зотина, проведение "Единой Россией" предварительного голосования обошлось в сумму около 600 млн руб.

По утверждению авторов Отчета об итогах наблюдения за организацией и проведением политическими партиями процедуры предварительного голосования (праймериз) по отбору кандидатов для выдвижения на выборах в единый день голосования 18 сентября 2016 г., подготовленного экспертами движения "Голос", в ходе проводимого политической партией "Единая Россия" предварительного голосования 22 мая 2016 г. финансовые затраты были направлены на оплату: аренды зданий и помещений для дебатов, форумов и конференций, встреч с кандидатами; изготовление печатной агитационной продукции (календарей, визиток и др.), распространявшейся по почтовым ящикам, плакатов и растяжек; оплату транспорта, связи, оргтехники и работы членов счетных комиссий.

Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК РФ) от "Единой России" с правом совещательного голоса К. Мазуревский сообщил, что было создано более 19 тыс. участковых счетных комиссий, на аренду помещений для них выделено 190 млн руб. К работе в счетных комиссиях было привлечено около 85 тыс. человек, с которыми заключались индивидуальные трудовые договоры, на оплату их труда потрачено еще около 400 млн руб. Вся оплата производилась с расчетных счетов региональных отделений партии. Например, в Татарстане на праймериз в общей сложности было потрачено 14 млн руб., выделенных федеральным оргкомитетом партии. Всего было заключено 560 договоров на аренду помещений под счетные участки на сумму 1,8 млн руб., 2,4 тыс. договоров на оплату работы членов комиссий на сумму 8,2 млн руб. Региональное отделение партии на рекламу и агитационные материалы выделило около 4 млн руб..

В случае проведения подобных мероприятий, носящих агитационный характер, в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ седьмого созыва их финансирование осуществлялось бы в соответствии с ограничениями, предусмотренными Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о выборах депутатов). Так, например, Закон о выборах депутатов устанавливает ограничение на предельный размер избирательного фонда, из которого должны быть оплачены данные агитационные мероприятия, средства указанного фонда могли бы формироваться только из определенных источников, и их размер должен быть ограничен (ст. 71).

Изготовление печатных агитационных материалов в период выборов депутатов Государственной Думы РФ седьмого созыва допускалось только в полиграфических организациях, которые отвечают определенным критериям. Например, они были обязаны обеспечить политическим партиям, выдвинувшим федеральные списки кандидатов, кандидатам равные условия оплаты изготовления таких агитационных материалов. Сведения о размере и других условиях оплаты работ (услуг) по изготовлению печатных предвыборных агитационных материалов должны быть опубликованы не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы РФ и в тот же срок представлены в ЦИК РФ либо в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы эта организация, этот индивидуальный предприниматель (п. 3 ст. 68).

Все печатные и аудиовизуальные предвыборные агитационные материалы в период выборов должны содержать: наименование; юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя и отчество лица, наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится его место жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы; наименование организации (фамилию, имя и отчество лица), заказавшей (заказавшего) данные материалы, а также информацию о тираже, дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда (п. 4 ст. 68).

Экземпляры печатных предвыборных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных предвыборных агитационных материалов, фотографии или экземпляры иных предвыборных агитационных материалов, а также электронные образы этих предвыборных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены в ЦИК РФ либо в соответствующею окружную избирательную комиссию (п. 5 ст. 68).

Все вышеперечисленные требования к изготовлению и распространению агитационных материалов неприменимы к агитации, проводимой в период предварительного голосования.

Согласимся с позицией В.И. Червонюка, М.Ю. Зотина о том, что оставление финансово-материального обеспечения предварительного голосования исключительно на усмотрение самой политической партии означает создание заведомо неравных условий для участников избирательного процесса.

В ходе мониторинга проведения праймериз по отбору кандидатов для выдвижения на выборах в единый день голосования 18 сентября 2016 г. использование государственных информационных ресурсов в интересах политической партии "Единая Россия" было отмечено экспертами движения "Голос" в 22 из 35 регионов. На праймериз "Единой России" наиболее распространенной оказалась практика организации участков для голосования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (главным образом в школах), при том что ч. 12 ст. 27 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" запрещает агитационную деятельность политических партий в государственных и муниципальных образовательных организациях.

Стоит заметить, что в период выборов в органы государственной власти и местного самоуправления государственные и муниципальные образовательные учреждения предоставляют свои помещения для встреч соответствующих агитаторов с избирателями. Распространенной является практика, когда в период избирательной кампании назначаются родительские собрания, на которых родителям напоминают о необходимости исполнить свой гражданский долг. Иногда на таких встречах может оказаться агитатор или сам кандидат. При этом большинство директоров школ не горят желанием предоставлять помещения для встреч избирателей с оппозиционными кандидатами.

В период выборов указанные нарушения могли бы быть расценены как основания для отмены регистрации списка кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ (п. 2 ч. 12 ст. 99 Закон о выборах депутатов).

В период выборов участие средств массовой информации в предвыборной агитации также ограничено жесткими рамками. Например, согласно п. 7 ст. 65 Закона о выборах депутатов эфирное время, предоставляемое безвозмездно, отводится для проведения дискуссий, круглых столов, иных совместных агитационных мероприятий (далее - совместные агитационные мероприятия) и для размещения предвыборных агитационных материалов политических партий, зарегистрированных кандидатов.

Проведение праймериз "Единой России" в преддверии выборов депутатов Государственной Думы РФ седьмого созыва также широко анонсировалось и освещалось в государственных и муниципальных СМИ, что, по нашему мнению, следует рассматривать как проведение агитационных мероприятий без оплаты из средств соответствующего избирательного фонда.

В соответствии с основополагающим принципом избирательного законодательства все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности (ст. 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Однако проведение праймериз создает преференции партии власти в части возможности финансирования избирательной кампании помимо средств избирательного фонда, осуществления предвыборной агитации вне агитационного периода, а также возможность использования государственных и муниципальных средств массовой информации для освещения проведения праймериз.

Другого мнения придерживается Д.В. Ворванин, полагающий, что открытая модель праймериз дает преимущества оппозиции и позволяет им вмешиваться в процесс отбора кандидатов от политической партии "Единая Россия" (общей проблемой проведения праймериз в 2016 г. были провокации со стороны оппозиции: представители оппозиционных партий пользовались кабинками для голосования неоправданно долго, тем самым создавались очереди и страдали пожилые и больные люди; на счетных участках представители оппозиционных партий выкрикивали лозунги, дискредитируя деятельность членов счетных комиссий и провоцируя пришедших на счетный участок граждан к ответным действиям, портили бюллетени при осуществлении процедуры голосования и т.п.).

Стоит заметить, что незаконное вмешательство в проведение процедуры предварительного голосования отмечали и оппозиционные партии. Так, по заявлению представителей политической партии "ПАРНАС", также организовавшей проведение праймериз в преддверии выборов депутатов Государственной Думы РФ седьмого созыва, из-за взлома сайта подведение итогов было сорвано.

Как нам представляется, в условиях нахождения праймериз вне рамок законодательства финансирование праймериз становится дополнительным фактором неравноправия кандидатов в избирательном процессе. Праймериз предусматривает все стадии избирательной кампании: выдвижение кандидатов и их регистрацию, агитацию, в том числе посредством СМИ, финансирование кампании. Однако, как отмечает Ю.Н. Величинская, не каждая партия имеет организационную основу, позволяющую их провести.

Предметом дальнейшей дискуссии на страницах научной печати могут стать судебные перспективы обращения в суд с требованием об отмене регистрации кандидата на выборные должности в случае, если он проводил агитационные мероприятия в период праймериз и израсходовал более 5% денежных средств помимо средств избирательного фонда или превысил предельный размер расходования средств соответствующего избирательного фонда более чем на 5%.

Проведение предварительного голосования с совмещением выборов в органы государственной власти и местного самоуправления является нарушением избирательного законодательства. Полагаем, что в дальнейшем процедура организации и проведения внутрипартийного предварительного голосования должна быть законодательно урегулирована путем внесения изменений в Закон о партиях. В частности, представляется целесообразным в Законе о партиях установить ограничения по размеру расходования денежных средств на проведение указанной процедуры для политических партий, устав которых предусматривает процедуру предварительного голосования. Также следует установить ограничения по времени проведения агитации на праймериз и по кругу лиц, имеющих право участвовать в такой агитации, в первую очередь в отношении государственных служащих категории "А".

(Какителашвили М.М.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2017, N 2)

скачать dle 11.3
Прокомментировать
   
692132
Приморский край, г. Дальнереченск
Copyright © 2016-2017. Evgeny Shesternin. All rights reserved.
Яндекс.Метрика
Индекс цитирования